La Organización Territorial del Estado. La Administración Local. Las Comunidades Autónomas. Los Estatutos

INTRODUCCIÓN

El art. 137 de la C.E. señala que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, gozando todos estos entes de autonomía.

La Constitución regula la materia de que tratamos en el Titulo VIII, artículos 137 a 158, bajo la rúbrica: “De la Organización territorial del Estado”. Dicho Título está dividido en tres Capítulos:

Capítulo I: “Principios Generales”.

Capítulo II: “De la Administración Local”.

Capítulo III: “De las Comunidades Autónomas.

PRINCIPIOS GENERALES

Entes Territoriales y su autonomía.

Según el art. 137 de la C.E.: “el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que  se constituyan. Todas estas Entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.

Solidaridad de nacionalidades y regiones.

El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad, velando por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo, entre las diversas partes del territorio español en particular a las circunstancias del hecho insular

Igualdad económica y social.

Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.

Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado

Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que, directamente o indirectamente, obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español.

Carácter democrático

La elección de los miembros de las Corporaciones Locales se hará por elección de los vecinos del  Municipio. También es democrática la  elección de los miembros de las Asambleas  Legislativas de las Comunidades Autónomas.

Las relaciones entre las Administraciones Públicas según la Ley 30/ 1992.

La Ley 30/1992, dedica su Titulo I (artículos 4 a 10) a los principios e instrumentos que determinan las relaciones entre las Administraciones Públicas.

Principios generales

Se determina que las Administraciones Públicas, en el desarrollo de su actividad y en sus relaciones recíprocas, deberán:

• Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.
• Ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a otras Administraciones.
• Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
• Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieren recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.

Instrumentos de coordinación y colaboración

Las Conferencias sectoriales, consisten en la convocatoria a los órganos de gobierno de las distintas Comunidades Autónomas con el fin de intercambiar puntos de vista, examinar en común los problemas de cada sector y las medidas proyectadas para afrontarlos o resolverlos; la convocatoria de la Conferencia se realizará por el Ministro o Ministros que tengan competencia sobre la materia.

Convenios de colaboración, que pueden celebrar el Gobierno de la Nación y los órganos de gobierno de las CC.AA., entre sí, en el ámbito de sus respectivas competencias.

Consorcios, dotados de personalidad jurídica, que se crearán cuando la gestión del  convenio haga necesario crear una organización común; los estatutos del Consorcio determinarán los fines del mismo.

Las relaciones con la Administración Local,  tanto por parte de la Administración General del Estado como de la Administración de la Comunidad Autónoma con las Entidades que integran la Administración Local, se regirán por la legislación básica en materia de Régimen Local, aplicándose supletoriamente lo dispuesto en el Título I de la Ley 30/1992.

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LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: LA PROVINCIA Y EL MUNICIPIO.

Administración local aquel sector de la Administración pública integrado por los entes públicos menores de carácter territorial.

NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

La Administración local forma parte de la Administración pública y sólo de ella. Dicho con otras palabras, los entes locales son Administración  pública; a diferencia del Estado y las CC.AA., que tienen Administración –naturalmente pública- pero que no se agotan en ella.

Al estar integrada la Administración local en la  Administración pública, los entes que ella comprende están investidos de las  prerrogativas y potestades propias de aquéllas. Si bien tales prerrogativas no les corresponden con carácter originario, sino derivado, pues aunque son entes públicos son entes públicos menores.

A diferencia de la Administración periférica del Estado o de las CC.AA., la Administración local está integrada por entes, no por órganos. Es decir, por sujetos de derecho. Por eso, sus actos, aunque en cuanto a sus efectos pueden ser iguales que si los dictase el Estado, en cuanto a su origen derivan de y se imputan a dichas personas jurídicas.

Los entes públicos menores que se encuadran en la Administración local tienen, a diferencia de los entes institucionales, carácter territorial. El territorio constituye no una propiedad, sino un elemento de aquéllos. Por ello se ha podido afirmar que cuando aumenta o disminuye el territorio de los entes territoriales, éstos aumentan o disminuyen en lo que son, no en lo que tienen.

LAS COMUNIDADES AUTONOMAS

Nuestra CE, en su art. 2 se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española,  pero a su vez reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.

La Constitución Fijó solo un marco dentro del cual cada Estatuto establecería su organización  y su propio ámbito competencial. Es lo que se ha denominado el principio dispositivo, de modo que serían las provincias las que decidirían organizarse en CCAA y sus Estatutos los que establecerían su organización y competencias, siempre dentro del respeto al citado marco constitucional.

CONSTITUCIÓN DE LAS CCAA

Derecho de constitución:

Con carácter general:

• Las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes.
• Los territorios insulares
• Las provincias con entidad regional histórica

Por motivos de interés nacional:

• Las Cortes, mediante ley orgánica, podrán por motivos de interés nacional, de conformidad con lo dispuesto en el art. 144:
  • Autorizar la constitución de una CCAA cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del art. 143.1 previstas en el apartado anterior.
  • Autorizar un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial.
  • Sustituir la iniciativa de las Corporaciones Locales a que se refiere el art. 143.2

VIAS DE ACCESO A LA AUTONOMÍA

Vía común:

• Iniciativa autonómica: supuesto general: corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla.
• Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de 6 meses, a contar desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas.
• La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podrá reiterarse pasados cinco años.

Supuestos especiales:

• En los territorios dotados de un régimen provisional de autonomía, sus órganos colegiados superiores, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros, podrán sustituir la iniciativa que el apartado 2 del art. 143 atribuye a las Diputaciones Provinciales o a los órganos interinsulares correspondientes.
• En el caso de Navarra, y a efectos de su incorporación al Consejo General Vasco o al régimen autonómico vasco que le sustituya, la iniciativa corresponde al Órgano foral competente, el cual adoptará su decisión por mayoría de los miembros que lo componen. Dicha decisión deberá ser ratificada por referéndum expresivamente convocado al efecto ,y aprobado por mayoría de los votos válidos emitidos.

• Las ciudades de Ceuta y Melilla podrán constituirse en CCAA si así lo deciden sus respectivos Ayuntamientos, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros, y así lo autorizan las Cortes Generales, mediante una ley orgánica. Tales ciudades han pasado a ser CCAA en 1995.

PROYECTO DE ESTATUTO

Será elaborado por una Asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley( art. 146)

Los Estatutos deberán contener unos requisitos básicos:

• La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.
• La delimitación de su territorio
• La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias
• Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la CE y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

La reforma de los estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos, y  requerirá en todo caso la aprobación por las Cortes Generales mediante ley orgánica.

COMPETENCIAS DEL ESTADO Y DE LAS CCAA REGULADOS EN LA CONSTITUCIÓN

En nuestra Constitución se establece una doble lista, con las competencias que en su caso serán obligatorias del Estado, y de su competencia exclusiva, así como aquellas otras que las CCAA podrá n asumir.

Competencias del  Estado

Vienen reguladas en el art. 149 de la C.E. que dispone que el Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

• La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
• Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de
• Relaciones internacionales.
• Defensa y Fuerzas Armadas.
• Administración de Justicia.
• Legislación mercantil, penal y penitenciaria, legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las CC.AA.
• Legislación laboral: sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las CC.AA.
• Legislación civil sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las CC.AA. de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de  leyes y determinación de las fuentes del Derecho, con respecto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial.
• Legislación sobre propiedad intelectual i industrial.
• Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
• Sistema monetario; divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación del crédito, banca y seguros.
• Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.
• Bases y coordinación y planificación general de la actividad económica
• Hacienda general y Deuda del Estado
• Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica
• Sanidad exterior, bases y coordinación general de la Sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos.
• Legislación básica y régimen económico de la S.S. sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las CC.AA.
• Las bases de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las CC.AA.; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.
• Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las CC.AA.
• Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.
• Ferrocarriles y transporte terrestre que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones, cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.
• La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamiento hidráulico cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad Autónoma o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.
• Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las CC.AA. de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuniarias.
• Obras hidráulicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.
• Bases del régimen minero y energético
• Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
• Normas básicas del régimen de  prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.
• Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de la Comunidad Autónoma.
• Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las CC.AA. en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en  el marco de lo que disponga una Ley Orgánica.
• Red de condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo de la C.E. a fin de garantizar el  cumplimiento de las obligaciones de  los poderes públicos en esta
• Estadística para fines estatales.
• Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.

Competencia de  las Comunidades Autónomas

Las CC.AA. podrán asumir competencias en las siguientes materias:

• Organización de sus instituciones de autogobierno.
• Las alteraciones de  los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones Locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.
• Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
• Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.
• Los ferrocarriles y carreteras, cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en último término, el transporte desarrollado por estos medios, o por cable.
• Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales.
• La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación de la economía
• Los montes y aprovechamiento forestales.
• La gestión en materia de protección del medio ambiente.
• Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la C.A., las aguas minerales y termales.
• La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial
• Ferias interiores
• El fomento del desarrollo económico de la C.A., dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional
• La artesanía
• Museos, bibliotecas y conservatorios de música, de interés para la Comunidad Autónoma
• Patrimonio monumental de interés de la C.A.
• El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la C.A.
• Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial
• Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio
• Asistencia social
• Sanidad e higiene
• La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás facultades en relación con las policías locales, en los términos que establezcan una ley orgánica.

ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL AUTONÓMICA

El esquema organizativo esencial de las CC.AA. se prevé en el art. 152 de la C.E. para las Comunidades constituidas por medio de la llamada vía especial:

Asamblea Legislativa: elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio,

Consejo de Gobierno: tendrá funciones ejecutivas y administrativas

Presidente del Consejo de Gobierno: elegido por la Asamblea de entre sus miembros, y nombrado por el Rey. Le corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de  la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla.

Tribunal Superior de Justicia: que, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la C.A.

La CC.AA. constituidas por la vía común tienen los mismos órganos, porque así lo establecen sus respectivos Estatutos de Autonomía, pero no están obligados a este tipo de organización por la C.E.

FUNCIONAMIENTO

Convenios entre las Comunidades Autónomas

Se permiten (art. 145) para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, con comunicación a las Cortes Generales. Para otros acuerdos se requerirá autorización de éstas.

En ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas.

Control de las Comunidades Autónomas.

Los tipos de control que la C.E. prevé sobre la actividad de los órganos de las CC.AA. son los siguientes.

• Control parlamentario sobre competencias legislativas transferidas (art. 150), que corresponde a las Cortes Generales.
• Control Constitucional sobre la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley, que corresponde al Tribunal Constitucional
• Control jurisdiccional ordinario, que corresponderá a los Tribunales Contencioso administrativo y recaerá sobre los actos y normas reglamentarias dictadas por las propias Comunidades.
• Control económico y presupuestario, ejercido por el Tribunal de Cuentas.
• Control Gubernamental sobre las competencias transferidas a las Comunidades Autónomas mediante Ley Orgánica (art. 150.2)

Incumplimiento de obligaciones

Se reconoce en el  art. 155: “si una C.A. no cumpliere las obligaciones que la C.E. u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendida, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquéllas al cumplimiento de  dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general”.

ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

CARÁCTER Y NATURALEZA (ART. 147)

Dentro de los términos de la C.E. los Estatutos serán la norma institucional básica de cada C.A. y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenación jurídico. Además son Leyes Orgánicas del Estado, según el art. 81 de la C.E.

CONTENIDO (ART. 147)

Los Estatutos deben referirse necesariamente a:

• La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.
• La delimitación de su territorio
• La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias
• Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la C.E. y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

El contenido del Estatuto debe respetar, en todo caso, los límites de la Constitución, como Ley Fundamental.

REFORMA

Vía común

Se ajustará al procedimiento en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica.

Vía especial

Se requerirá, además de los procedimientos en ellos establecidos, referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes.